नेपालमा कानून निर्माण प्रक्रिया

नेपाल कानून व्याख्या सम्बन्धी ऐन, २०१० ले नेपाल कानून भन्नाले नेपाल ऐन वा नेपालको कुनै भागमा कानूनसरह लागू हुने ऐन, सवाल, नियम, आदेश वा उपनियम सम्झनुपर्दछ भनी उल्लेख गरेको पाइन्छ ।

• कानून निर्माण प्रक्रियालाई संसदमा पेश भएको विधेयक, विधायन कानूनमा परिणत गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रियाका रूपमा लिनुपर्ने हुन्छ । यसले मस्यौदा तयार पार्ने अवस्थादेखि पारित गरी प्रमाणीकरण गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रियालाई समेटेको हुन्छ ।
• कानून निर्माण गर्ने राज्यको प्रमुख कार्य मानिन्छ । सामान्यतया शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तअनुसार व्यवस्थापिकाले कानून निर्माण गर्ने, न्यायपालिकाले व्याख्या गर्ने र कार्यपालिककाले यस्ता कानूनको कार्यान्वयन गर्ने गर्दछन् ।
• तर, यी तीनवटै निकाय कानून निर्माण र कार्यान्वयनमा व्यावहारिक रूपमा संलग्न भएका हुन्छन् । नेपालमा कानून निर्माण गर्दा नेपालको संविधानअनुसार केही चरण पूरा गर्नुपर्ने हुन्छ ।

कानूनको तर्जुमाः

कानूनको तर्जुमा गर्ने काम प्रायः कार्यपालिकाको हो । यो अधिकार कार्यपालिकाले प्राप्त गर्ने स्रोत पुनः व्यवस्थापिका नै हो । व्यवस्थापिकाले प्रत्यायोजन गरेको अधिकारमा रहेर कार्यपालिकाले कानूनको तर्जुमा गरी व्यवस्थापिका समक्ष पेश गर्दछ । यसमा पनि देहायबमोजिमका प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्दछ ।

नीति मार्फत कानूनः

• नीति निर्माण गर्दै उक्त नीतिलाई कानूनमा रूपान्तरण गर्नुपर्दछ ।
• नीति निर्माण पारदर्शी, मापदण्ड, तर्क र विवेकका आधारमा गर्नुपर्दछ ।
• यस्ता नीतिले समाजमा देखिएका समयसापेक्ष सोचाइ, व्यवहारमा आएको परिवर्तनलाई मध्यनजर गर्दै समग्र जनताको हित र राष्ट्रिय स्वार्थपूर्तिका दिशामा केन्द्रित भई सकारात्मक नतिजा प्राप्त गर्ने किसिमले सम्बोधन गर्न सक्नुपर्दछ ।

विधेयक प्रस्तावको तयारीः

•  यो कानून निर्माणका लागि प्रारम्भिक चरणमा तयार पारिने ढाँचा हो ।
• यस्तो कानूनको आवश्यकता, औचित्य र यससँग सम्बन्धित मूलभूत नीति तथा अवधारणालाई बुँदागत रूपमा प्रस्ट उल्लेख गर्नुपर्दछ ।
• यो प्रस्ताव नै कानून निर्माणको मूल आधार हुन्छ ।
• यदि विद्यमान कानूनमा उल्लेख नभएको विषयमा कानून बनाउन उपयुक्त देखिएमा त्यसको लागि मन्त्रिपरिषद्को सैद्धान्तिक स्वीकृति लिनुपर्दछ ।
• सैद्धान्तिक स्वीकृतिका लागि मन्त्रिपरिषदमा पेश गर्दा र विधेयक प्रस्ताव स्वीकृत गर्न निर्णयका लागि कानून मन्त्रालयको परामर्श माग गर्दा त्यस्तो कानूनको आवश्यकता, औचित्य र मूलभूत नीतिगत विषयमा बुँदागत रूपमा स्पष्ट उल्लेख गरेको हुनुपर्दछ ।

(सैद्धान्तिक स्वीकृति र विधेयक प्रस्ताव स्वीकृतिको काम मन्त्रिपरिषदले नै गर्छ तर विधेयक प्रस्ताव स्वीकृत गर्ने निर्णयका लागि परामर्श कानून मन्त्रालयसँग लिन्छ)

विधेयक प्रस्ताव स्वीकृत गर्ने प्रक्रियाः

• यसमा विधेयक प्रस्तावलाई कानून मन्त्रालयमा परामर्शका लागि पठाउनुपर्दछ ।
• कानून मन्त्रालयले अध्ययन गरी आफ्नो विशेषज्ञ रायसहित राय माग गर्ने मन्त्रालयमा पठाउनुपर्दछ ।
• कानून मन्त्रालयबाट रायपरामर्श प्राप्त भएपछि विधेयक प्रस्तावलाई स्वीकृतिका लागि मन्त्रिपरिषदमा पेश गर्नुपर्दछ ।
• मन्त्रिपरिषद्ले पेश हुन आएको विधेयकको प्रस्तावबाट पर्न जाने बहुपक्षीय असरबारे विचार र विश्लेषण गरी विधेयकको मस्यौदा तयार पार्नका लागि सैद्धान्तिक स्वीकृति प्रदान गरी सम्बन्धित मन्त्रालयमा पठाउँछ ।
• मन्त्रिपरिषदबाट सैद्धान्तिक स्वीकृति प्राप्त भएपछि विधेयकसँग सम्बन्धित मन्त्रालयले विधेयकको अन्तिम मस्यौदा तयार पार्न विधेयक प्रस्तावसहितको फाइल पुनः कानून मन्त्रालयमा पठाउँछ ।
• अर्थ र सुरक्षासम्बन्धी विधेयक सरकारी विधेयकको वर्गमा पर्दछन् । अन्य जुनसुकै पनि विधेयक कुनै पनि विधायकले पेश गर्न सक्दछन्, जसलाई गैरसरकारी विधेयक भनिन्छ ।
• कानून मन्त्रालयले विधेयकको विधिवत मस्यौदा तयार पारेपछि उक्त विधेयक व्यवस्थापिका संसद्समक्ष पेश गरिन्छ ।

विधेयक संसदमा पेश गर्ने प्रक्रियाः

• कानूनी रूपमा अंग पुगेको र कानून तर्जुमाको ढाँचाअनुरूप तयार पारिएको विधेयक सम्बन्धित मन्त्रीले संसदमा पेश गर्दछन् ।

संसदमा पेश भएपछिका चरणहरुः संसदमा विधेयक पेश भएपछि देहायअनुसारका चरण पूरा गर्नुपर्ने हुन्छ ।

• विधेयक दर्ता,
•  विधेयक प्रस्ताव उपर विरोधको सूचना,
• सदस्यबाट प्राप्त विरोधको सूचनाको सम्बन्धमा निर्णय लिने,
• विधेयक सदनमा प्रस्तुत गरिने,
• प्रस्तुत विधेयकमा सैद्धान्तिक छलफल,
• विधेयकमा संशोधन पेश गर्ने,
• संशोधन स्वीकृति,
• संसोधनसहितको विधेयकमा दफाबार छलफल प्रारम्भ,

(सदनमा विधेयकबारे दफाबार छलफलको चरण, र समितिमा विधेयकको दफाबार छलफलको चरण)

•  सदनबाट विधेयक पारित हुने चरण,
• एक सदनबाट पारित विधेयक अर्को सदनमा पठाउने चरण,
•  दुवै सदनको संयुक्त बैठकबाट विधेयक पारित गर्नुपर्ने परिस्थिति,
• विधेयकमा आनुषङ्गिक सुधार गर्ने चरण,  
• विधेयकको प्रमाणीकरण र ऐन कार्यान्वयन गर्ने सबै प्रक्रिया

समस्यालाई गम्भीर रूपमा चिन्तन मनन एवं विश्लेषण गरी पर्याप्त गृहकार्य र विज्ञको रायसमेत लिई कानूनको निर्माण गरिँदा त्यसले राष्ट्रिय हितको प्रवर्द्धन गर्न सक्छ ।

कानून निर्माण प्रक्रियामा पूरा गर्नुपर्ने अन्य प्रक्रियाहरुः

• नेपालको संविधानको व्यवस्थाअनुसार प्रदेशसभाले आफ्नो लागि कानूनको निर्माण गर्दा नेपालको संविधान, संघीय कानूनसँग प्रतिकूल नहुने गरी र प्रदेशको विधान तथा कानूनहरूसँग नबाझिने गरी कानून निर्माण गर्ने अधिकार दिइएको छ ।
• नेपालको संविधानको धारा २३१ मा संघ र प्रदेशबीचको व्यवस्थापकीय अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गरिएको छ । यसअनुसार संघीय कानून पुरै देशभर वा आवश्यकतानुसार नेपालको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुनेगरी बनाउन सक्ने व्यवस्था छ ।

यसैगरी, प्रदेश कानून पुरै प्रदेशभर वा प्रदेशको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुनेगरी बनाउन सक्दछ ।

दुई वा दुईभन्दा बढी प्रदेशले संविधानको अनुसूची ६ मा उल्लिखित प्रदेशको अधिकारको सूचीको कुनै विषयमा नेपाल सरकार वा संघीय सरकारसमक्ष अनुरोध गरेमा संघीय संसद्ले आवश्यक कानून बनाउन सक्ने, यस्तो कानून सम्बन्धित प्रदेशमा मात्र लागू गर्ने व्यवस्था छ ।

• संघीय संसद् र प्रदेशसभाका बीचमा विधायिनी कार्यहरूको सन्दर्भमा समन्वय गर्ने व्यवस्था छ । नेपालको संविधानको धारा २७४ मा कुनै प्रदेशको सीमामा परिवर्तन र संविधानको अनुसूची ६ को प्रदेशको अधिकारको विषयमा संशोधन गर्ने सम्बन्धमा सहमति आवश्यक हुने व्यवस्था गरिएको छ ।
• नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुनेगरी संविधान संशोधन नगरिने,
• संविधानको अन्य धाराको अधीनमा रही संविधानको कुनै धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने विधेयक संघीय संसद्को कुनै पनि सदनमा पेश गर्न सकिने,
•  प्रदेशको सीमामा परिवर्तन र संविधानको अनुसूची ६ सँग सम्बन्धित विधेयक भएमा त्यस्तो विधेयक संघीय संसदमा प्रस्तुत भएको तीस दिनभित्र सम्बन्धित सदनको सभामुख वा अध्यक्षले सहमतिका लागि प्रदेशसभामा पठाउनु पर्ने, पठाइएको विधेयक तीन महिनाभित्र सम्बन्धित प्रदेश सभाका तत्काल कायम रहेको सम्पूर्ण सदस्यको बहुमतबाट स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी त्यसको जानकारी संघीय संसदमा पठाउनुपर्ने तर कुनै प्रदेशसभा कायम नरहेको अवस्थामा त्यस्तो प्रदेशसभा गठन भई त्यसको पहिलो बैठक बसेको मितिले तीन महिनाभित्र स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी पठाउनुपर्ने, निर्धारित अवधिभित्र बहुसंख्यक प्रदेशसभाले त्यस्तो विधेयक अस्वीकृत गरेको सूचना संघीय संसद्को सम्बन्धित सदनलाई दिएमा त्यस्तो विधेयक निष्क्रिय हुने व्यवस्था छ । यसबाट नेपालको कानून निर्माण प्रक्रियाका सन्दर्भमा संघीय संसद्को विधि र प्रक्रियासँग प्रदेश र स्थानीय तहको प्रक्रिया पूर्ण रूपमा मेल खाँदैन ।

अध्यादेश सम्बन्धि व्यवस्थाः

नेपालमा कानून निर्माणको विश्लेषण गर्दा अध्यादेशलाई पनि मनन गर्नुपर्ने हुन्छ ।

• अध्यादेश ऐनसरह लागू हुने कार्यकारी आदेश हो ।
• संसदको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थाबाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने,
• जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुने तर त्यस्तो प्रत्येक अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संसदको दुवै सदनको बैठकमा पेश गरिने र स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुने, राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्ने र निष्क्रिय वा खारेज नभएमा दुबै सदनको बैठक बसेको ६० दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुनेछ भन्ने व्यवस्था छ ।(प्रदेशको हकमा प्रदेश प्रमुख र प्रदेश सभा)
• सम्बन्धित विषयगत मन्त्रालयले तत्काल कानूनी व्यवस्था गर्न आवश्यक परेको कारण, औचित्य, अवधारणा तथा नीतिपत्रसमेत राखी अध्यादेश जारी गर्ने सम्बन्धमा रायका लागि कानून मन्त्रालयमा पठाउनुपर्दछ ।
• कानून मन्त्रालयबाट परामर्श प्राप्त भएपछि सम्बन्धित मन्त्रालयले सैद्धान्तिक स्वीकृतिका लागि मन्त्रिपरिषदमा प्रस्ताव पेश गर्नुपर्दछ । र मस्यौदाका लागि कानून मन्त्रालयमा पठाई मस्यौदासहित सहमति प्राप्त भएपछि सम्बन्धित मन्त्रालयले मन्त्रिपरिषदमा पेश गर्दछ ।
• मन्त्रिपरिषद्ले स्वीकृत गरी राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गरेपश्चात् राष्ट्रपति सन्तुष्ट भएमा अध्यादेश जारी हुन्छ ।

नेपालमा कानून निर्माणका समस्याहरुः

•  नेपालमा विभिन्न निहित स्वार्थका आधारमा संविधान ऐन, नियम निर्माण गर्न दबाब पर्ने प्रवृत्ति बढ्दै गएको,
• कानून निर्माणले राष्ट्रिय आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्नुपर्नेमा सो हुन नसकेको,
• कानूनले जनताको भावना र मर्मको प्रतिनिधित्व गर्न नसकेको,
• सम्बन्धित क्षेत्रका कानूनविद्को सहयोग उल्लेखनीय एवं गम्भीर रूपमा लिन नसकेको,
• कानून निर्माण गर्न विशेष गरी निहित स्वार्थका आधारमा ऐन, बनाउन संसदबाट पारित गराउन कठिनाइ हुने भएकाले अध्यादेशमार्फत ऐन, जारी गर्ने प्रवृत्ति देखिएको,
• दीर्घकालीन सोचको आधारमा कानून नबनाउने प्रवृत्ति र दातृसंस्थाको दबाबमा कानून निर्माण हुने गरेको,
• कानून निर्माणको आवश्यकताबोध सरकारले गर्न नसक्दा अदालतबाट निर्देशनात्मक आदेश दिइरहनुपर्ने स्थिति सिर्जना भएको,
• हतारहतारमा कानून निर्माण गर्ने प्रवृत्ति, आवश्यकतानुसार निर्माण प्रक्रियामा सरोकारवालाको सहभागिता हुन नसकेको,
• विभिन्न क्षेत्रगत कानून एकआपसमा बाझिने गरी कानून निर्माण भएको र कार्यान्वयन पक्ष अत्यन्त कमजोर हुनु कानून निर्माणका समस्या हुन् ।

सुधारका उपायः

कानून निर्माणसम्बन्धी समस्याको समाधानका लागि देहायबमोजिमका उपाय उपयुक्त देखिन्छन् ।

• बृहत् अनुसन्धान, छलफल, अध्ययनपश्चात् मात्र कानून निर्माण गर्ने,
• कानूनको निर्माण गर्दा बृहत्तर हितमा केन्द्रित हुने,
• यसलाई सामूहिक जिम्मेवारीको रूपमा ग्रहण गर्ने संस्कृतिको विकास गर्ने,
• जनताको आवश्यकताको पहिचान गरी विज्ञको राय लिई कानून निर्माण गर्ने,
• सम्पूर्ण प्रक्रियामा सरोकारवालाको पर्याप्त ध्यान पुग्नुपर्ने,
• राज्यले अंगीकार गरेको नीतिलाई मूर्तरूप दिन कानून निर्माण गर्ने,
• ऐनको सारभूत विषयलाई सहज बनाउने गरी नियमावली बनाउनुपर्ने,
• नेपाल कानून आयोगलाई विज्ञ संस्थाका रूपमा उपयोग गर्ने,
• अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्तिलाई निरुत्साहित गर्ने,
• राज्य पुर्नसंरचनाको सन्दर्भमा कानून आयोगको भूमिका र कार्यक्षेत्रको पुनः परिभाषित गर्ने
•  नेपाल सरकारले नेपाल राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरी प्रारम्भ हुने भनिएका ऐनहरुको सम्वन्धमा पुनरावलोकन गर्ने
• निर्णय प्रक्रियामा स्वार्थ बाझिने अवस्थाको निवारण गर्ने
• सूचनादाताको संरक्षण (Whistle Blower Protection) सम्बन्धी कानूनको निर्माण गर्ने
• ऐन कार्यान्वयन मापन (Post Legislative Scrutiny) को व्यवस्था मिलाउने
•  नेपाल पक्ष भएका अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि सम्झौताको कार्यान्वयन सम्बन्धी कानून निर्माण गर्ने
• कानूनी सचेतना सम्बन्धी कार्यक्रम (Legal Dissemination Program) संचालन गर्ने
• अनुसन्धानमूलक संस्थाको रुपमा बिकास गर्नुपर्ने (Research and Development)
• कानून तर्जुमामा एकरुपता र समन्वय कायम गर्ने
•  विगतका विभिन्न आयोग एवं समितिहरुका सिफारिश तथा सुझावहरुको कार्यान्वयन गर्ने

उल्लिखित समस्यालाई गम्भीर रूपमा चिन्तन मनन एवं विश्लेषण गरी पर्याप्त गृहकार्य र विज्ञको रायसमेत लिई कानूनको निर्माण गरिँदा त्यस्ता कानूनले राष्ट्रिय हितको प्रबर्द्धन गर्न सक्ने देखिन्छ ।

स्पष्टिकरणः यस सामाग्री श्याम प्रसाद मैनालीको लेखबाट संकलन गरिएको ।